[Erfan-FX]

1

هدفمندی یارانه ها: از واکاوی ریشه ها تا مدیریت پیامدها

روزنامه دنیای اقتصاد

قسمت اول

در نهایت سیر صعودی حجم یارانه های آشکار و پنهان در اقتصاد ایران، اصلاح نظام پرداخت یارانه ها را بدل به اقدامی ضروری و گریزناپذیر برای اقتصاد کشور نمود؛ چراکه تداوم چنین روندی، از یک طرف دولت را به سوی یک بن بست تمام عیار مالی سوق می داد و از طرف دیگر اقتصاد ایران را به مرز یک بحران تمام عیار اقتصادی می رساند.
طرح هدفمندی یارانه ها، که مهم ترین اقدام دولت برای مواجهه و حل و فصل چالش یارانه ها است، با کش و قوس های فراوان، بالاخره به مرحله اجرا رسید. این طرح در شرایطی به مرحله اجرا گذارده می شود که اقتصاد ایران با وجود کنترل و مهار تورم، با رکود اقتصادی دست و پنجه نرم می کند و رشد اقتصادی با کاهش در دو سال گذشته مواجه بوده است. با این همه مسوولان دولت درصدد القای یک نگرش خوشبینانه افراطی میان عموم مردم هستند و با ترسیم چشم اندازی دلفریب، وعده و وعیدهای فراوان نسبت به نتایج اجرای طرح می دهند. سوال بسیار مهم این است که آیا واقعیت های اقتصاد ایران در بستر هدفمندی یارانه ها، بر چنین چشم انداز دلفریبی صحه می گذارد؟ اگر بر اساس یک نگرش واقع بینانه به موضوع نگاه کنیم، احتمالا به این نتیجه می رسیم که با وجود امیدهای پیش رو، از بیم های پیش رو نیز نباید غافل شد.
منشا بیم ها و امید های آینده چیست؟ از یک سو، آزادسازی قیمت کالاهای یارانه ای در پرتو اجرای قانون هدفمندی یارانه ها می تواند منشا اثرات بسیار مفیدی برای اقتصاد کشور به خصوص در بلندمدت شود که مهم ترین آن، اثر مثبت افزایش کارآیی و بهره وری در سطح اقتصاد کلان ایران است؛ به علاوه بهبود توزیع درآمد به نفع دهک های پایین درآمدی نیز یک نتیجه مهم است، اما از سوی دیگر اجرای این قانون در بر دارنده تبعات و هزینه های قابل توجهی در کوتاه مدت برای اقتصاد ایران نیز هست که از مهم ترین این هزینه ها می توان به افزایش قیمت ها از یک طرف و تضعیف تولید ملی و گسترش بیکاری از طرف دیگر در کوتاه مدت اشاره نمود؛ بنابراین انتظار می رود اجرای طرح در مجموع یک دوره کوتاه مدت ریاضت اقتصادی را بر اقتصاد ایران تحمیل کند که با کاهش رشد اقتصادی و افزایش تورم در کوتاه مدت همراه است، اما در پی آن و در یک دوره میان مدت و بلندمدت، اقتصاد ایران از مواهب اجرای این قانون نیز بهره خواهد برد.
این مقاله درصدد است تا تحلیلی واقع بینانه و مبسوط از زوایای پیدا و پنهان طرح هدفمندی یارانه ها ارائه دهد. این تحلیل واکاوی ریشه های بروز این چالش بزرگ اقتصادی، بررسی ماهیت طرح و پیامدهای ناشی از اجرای آن و در نهایت ارائه یک چارچوب سیاستی منسجم جهت مدیریت پیامدهای منفی طرح را در بر می گیرد. اساس مساله درک این موضوع است که گذار از چالش یارانه ها در اقتصاد ایران، با اتخاذ رویکردی واقع بینانه، نسبت به اتخاذ یک رویکرد تخیلی، ما را به فرجامی بهتر رهنمون خواهد ساخت.
● واکاوی ریشه ها: چرا یارانه ها به یک چالش بزرگ اقتصادی تبدیل شد؟
به زعم بعضی از کارشناسان اقتصادی و بسیاری از مسوولان دولت، چالش یارانه ها یکی از بزرگ ترین چالش های اقتصادی در دولت های پیشین، یعنی دولت سازندگی و دولت اصلاحات بوده است و در عین حال این دولت ها از پس حل و فصل این چالش بزرگ برنیامده اند. البته این موضوع صحت دارد که یارانه ها میراث باقی مانده از اقتصاد جنگ برای دولت های پس از آن همواره به عنوان یک چالش مطرح بوده است، اما مساله مهم این است که ابعاد چالش یارانه ها در دولت سازندگی و اصلاحات، هرگز به بزرگی ابعاد چالش یارانه ها در حال حاضر نبوده است. اگر ریشه های چالش یارانه ها را در سیر تاریخی خود واکاوی نماییم، قطعا به این نتیجه مهم خواهیم رسید که طرح تثبیت قیمت سوخت و کالاهای عمومی که در سال ۱۳۸۳ توسط مجلس هفتم به تصویب رسید و در سال های برنامه چهارم توسعه در دولت فعلی به مرحله اجرا درآمد، یک نقطه عطف بوده است. در واقع تصویب و اجرای این طرح موجب گسترش فزاینده حجم یارانه های پنهان و آشکار در اقتصاد ایران شده است.
در دولت اصلاحات این شیوه مرسوم شده بود که هر ساله قیمت بنزین و سایر حامل های انرژی، به طور سالانه افزایش می یافت. برای مثال قیمت بنزین از ۲۰۰ ریال در سال ۱۳۷۶ (سال آغاز دولت اصلاحات) با افزایش تدریجی به ۸۰۰ ریال در سال ۱۳۸۳، یعنی به ۴ برابر افزایش یافت. در واقع اگر قیمت سوخت و سایر کالاهای یارانه ای مانند برق و آب، به سیاق افزایش تدریجی در سال های قبل از ۱۳۸۴، سالانه ۲۵ درصد افزایش می یافت، اکنون در ابتدای سال ۱۳۹۰، قیمت این کالاها بیش از ۵/۴ برابر شده بود و در نتیجه اساسا امروز یارانه ها چالشی چنین بزرگ برای اقتصاد کشور نبود. برای نمونه قیمت جاری و واقعی بنزین و همچنین قیمت بنزین در صورت تداوم سناریوی افزایش تدریجی قیمت ها با رشد ۲۵ درصد در سال، در نمودار نشان داده شده است. نگاهی گذرا به این نمودار، نشان می دهد که قیمت واقعی بنزین که از سال ۱۳۷۵ روند نسبتا صعودی را طی نموده است، پس از اجرای طرح تثبیت قیمت ها طی یک روند نزولی با کاهش قابل توجهی مواجه شده است. این در حالی است که اگر طرح تثبیت قیمت ها اجرا نمی شد و سناریوی افزایش تدریجی قیمت ها ادامه می یافت، با فرض افزایش ۲۵ درصدی در سال، قیمت بنزین در ابتدای سال ۱۳۹۰به ۳۸۰۰ ریال می رسید و این یعنی اینکه ما به جای یک تعدیل ناگهانی و جهشی در قیمت بنزین، به صورت تدریجی به قیمت های هدف می رسیدیم. به علاوه با اجرای این سناریو، اساسا یارانه ها به صورت تدریجی حذف شده بود، بدون آنکه فشار چندانی به مردم وارد شود.
اکنون که به مسیر تاریخی چند سال گذشته نگاه می کنیم، احتمالا با شگفتی بسیار از طرح تثبیت قیمت ها یاد خواهیم کرد. شگفتی زمانی کامل می شود که به یاد آوریم رییس مجلس وقت تصویب طرح تثبیت قیمت ها را «عیدی مجلس به ملت» عنوان نمود و اجرای آن را در کنترل تورم موثر دانست، اما واقعیت این بود که ریشه تورم در افزایش قیمت کالاهایی چون بنزین و امثال آن نبود، بلکه ریشه تورم در افزایش حجم پول در اقتصاد ایران نهفته بود. در نتیجه داروی طرح تثبیت قیمت ها، برای درمان درد تورم کارگر نشد و تورم همچنان تا به امروز تداوم یافت. به هر حال تقدیر اقتصاد ایران، تصویب طرح تثبیت قیمت ها توسط مجلس هفتم و تداوم اجرای آن توسط دولت کنونی بود که در نتیجه آن قیمت واقعی (تورم زدایی شده) سوخت و کالاهایی مانند برق و آب، با توجه به تورم قابل توجه در این سال ها، سال به سال کاهش و به تبع آن حجم یارانه های آشکار و پنهان سال به سال افزایش یافت و به این ترتیب یارانه ها، بدل به یکی از بزرگ ترین چالش های اقتصاد ایران گشت؛ بنابراین باید به این مساله مهم توجه داشت که حجم یارانه ها تا چند سال پیش هرگز تا این حد وسیع نشده بود که اصلاح آن به یک ضرورت اجتناب ناپذیر تبدیل شود. به علاوه تبدیل شدن یارانه ها به چالشی با این ابعاد بزرگ، دستاورد اقدامات دولت کنونی در تداوم اجرای طرح تثبیت قیمت ها در چهار سال گذشته بوده است؛ بنابراین واقعیت این است که اجرای قانون هدفمندی یارانه ها توسط دولت در حال حاضر، اقدام مثبتی است برای اصلاح خطای گذشته و حل و فصل معضلی که خود دولت نقش موثری در خلق آن داشته است.
● ماهیت طرح هدفمندی یارانه ها چیست؟
ماهیت طرح هدفمندی یارانه ها را می توان به عنوان تغییر در نظام پرداخت یارانه تفسیر نمود که در دو محور اساسی خلاصه می شود. محور اول شامل حذف یارانه و آزادسازی قیمت حامل های انرژی و سایر کالاهای یارانه ای است که در مرحله اول بخشی از یارانه (برای کالاهای مختلف به اندازه مختلف) حذف و قیمت های جدید اعلام شده است. حذف یارانه و افزایش قیمت انرژی و سایر کالاهای یارانه ای را می توان به عنوان یک شوک طرف عرضه در سطح اقتصاد کلان تفسیر نمود که در بردارنده یک فشار هزینه ای است. محور دوم شامل بازتوزیع درآمد حاصل از حذف یارانه های غیرمستقیم و افزایش قیمت ها، در اقتصاد کشور است. در این بازتوزیع درآمد، سهم مردم برابر ۵۰ درصد، سهم تولیدکنندگان برابر ۳۰ درصد و سهم دولت برابر ۲۰ درصد در نظر گرفته شده است. در حال حاضر سهم مردم به صورت علی الحساب (۴۴۵۰۰ تومان به ازای هر نفر در ماه) پرداخت شده است. قاعدتا دولت هم در برداشت سهم خود مشکلی نخواهد داشت، اما هنوز مکانیسم پرداخت یارانه بخش تولید و بنگاه های اقتصادی در ابهام قرار دارد. به هر حال بازتوزیع یارانه را می توان به عنوان یک شوک تقاضا در سطح اقتصاد کلان تفسیر نمود که در نتیجه آن بخشی از تقاضای بازار انرژی به بازار سایر کالاها منتقل خواهد شد. به علاوه با توجه به ساختار نیازهای دهک های پایین درآمدی، پرداخت یارانه نقدی به مردم، احتمالا موجب افزایش تقاضای کالاهای اساسی به خصوص خوراک و پوشاک خواهد شد؛ بنابراین در مجموع اجرای این طرح موجب ایجاد یک شوک منفی در طرف عرضه و یک شوک مثبت در طرف تقاضای اقتصاد کلان کشور خواهد شد، طبیعتا برآیند این دو نیرو، اثرات طرح را بر عملکرد متغیرهای کلان اقتصاد تعیین خواهد نمود.
مساله مهم دیگر این است که آیا این طرح در نهایت به حذف یارانه ها خواهد انجامید یا صرفا به معنای تغییر نظام پرداخت یارانه خواهد بود. در حال حاضر اگر به سهم مردم، دولت و بخش تولید از یارانه انرژی توجه نماییم، احتمالا به این نتیجه خواهیم رسید که آنچه در شرایط فعلی در حال انجام است، تغییر در نظام پرداخت یارانه است، به این معنا که تغییر چندانی در حجم یارانه ها ایجاد نکرده، اما نحوه پرداخت آن از یارانه انرژی و سایر کالاها، به یارانه نقدی تغییر جهت نموده است، اما اینکه این مسیر در نهایت به حذف یارانه ها خواهد انجامید یا نه، به شیوه اجرای طرح در آینده بستگی دارد. اگر دولت در آینده یارانه نقدی را به اندازه فعلی ثابت نگه دارد، آنگاه روشن است که حجم واقعی یارانه با توجه به افزایش سطح عمومی قیمت ها، از مسیر یک فرآیند تورمی به تدریج کاهش خواهد یافت و حذف خواهد شد، اما اگر همراه با افزایش قیمت انرژی، میزان یارانه نقدی هم به طور متناسب افزایش یابد، آنگاه حجم یارانه های نقدی همچنان رو به فزونی خواهد گذاشت. مساله مهم این است که گزینه دوم اساسا قابل حصول نخواهد بود. برای بررسی شفاف تر این موضوع، مورد بنزین را بررسی می کنیم. در مورد بنزین آزاد در حال حاضر دولت ما به تفاوت قیمت ۷۰۰ تومان فعلی و ۴۰۰ تومان قبلی را یعنی ۳۰۰ تومان به عنوان درآمد طرح در نظر گرفته و سپس آن را به صورت نقدی به مردم پرداخت می کند. در حال حاضر بر اساس آمار شرکت ملی پخش فرآورده های نفتی ایران، قیمت بنزین بر اساس فوب خلیج فارس همراه با هزینه انتقال و توزیع در ایران برابر ۷۵۰ تومان است، بنابراین بنزین ۷۰۰ تومانی تقریبا در حال حاضر به قیمت آزاد است و دولت معادل ۴۳ درصد قیمت بنزین آزاد (۳۰۰ تومان) را به صورت یارانه نقدی به مردم پرداخت می کند. حالا فرض کنید قیمت بنزین به صورت آزاد در سه سال دیگر با توجه به تغییر قیمت های جهانی بنزین و تغییر نرخ ارز به ۲۰۰۰ تومان برسد. اگر دولت بخواهد تمامی ما به التفاوت قیمت ۲۰۰۰ تومانی بنزین آزاد و ۴۰۰ تومان پایه را به صورت یارانه پرداخت کند، باید ۱۶۰۰ تومان (یعنی ۸۰ درصد قیمت بنزین آزاد) را یارانه بدهد. این امر نشان می دهد که با توجه به تورم داخلی، تداوم چنین مسیری به جایی خواهد رسید که تقریبا حدود ۱۰۰ درصد قیمت بنزین در سال های آینده به صورت یارانه پرداخت خواهد شد. اگر گسترش بازار بنزین به دلیل افزایش مصرف را نیز به این مساله اضافه نماییم، روشن می شود که طی این فرآیند یعنی افزایش بیش از پیش و روزافزون یارانه ها که به وضوح تداوم آن از سوی دولت غیر ممکن می کند؛ بنابراین به نظر می رسد فرآیند پرداخت یارانه ها، مسیر گزینه اول را طی خواهد نمود، به این معنا که یارانه ها طی یک فرآیند تورمی به تدریج حذف خواهد شد و البته نباید این نکته را فراموش کرد که این گزینه اگر چه به نظر مردم ناگوار خواهد آمد، اما به لحاظ کارآیی اقتصادی بهترین گزینه نیز خواهد بود!.